A közbeszerzési törvény egy korábbi módosításának értelmében 2010. január 1-jétől európai közösségi, majd 2010. július 1-jétől nemzeti eljárásrendben kötelezte volna a közbeszerzési eljárások szereplőit, hogy eljárásaikat elektronikusan bonyolítsák le. Bár a jogalkotó ezzel formálisan eleget tett egy uniós előírásnak, a jogalkalmazási káosz előre borítékolható volt – mutat rá Lackó Péter, a Clarity Consulting menedzser-tanácsadója. Ennek egyik oka a technikai-informatikai, illetve a megfelelő végrehajtási szabályozási háttér hiánya, másrészt magukat az eljárásokat lebonyolító ajánlatkérőket sem készítették fel az addigiaktól eltérő kompetenciákat is megkívánó eljárástechnikák alkalmazására.

Hiányzik ugyanis az a hazai operatív (2-3 éves) akcióterv, amely előírná az érintett szervezeteknek a teendőket. A zavart fokozza, hogy több intézmény is foglalkozik a kérdéssel, így nincs igazi gazdája. Ezeket a szétaprózott érdekeket és informatikai fejlesztéseket senki sem próbálta meg összehangolni annak érdekében, hogy a hazai jogszabályokba is beemelt 2010. januári céldátumra érdemi e-közbeszerzési szolgáltatások valósulhassanak meg.

A helyzet tarthatatlanságát és a közbeszerzésekre gyakorolt negatív hatásait a jogalkotó is belátta, így az Országgyűlés 2010. március 1-jével hatályon kívül helyezte az erre vonatkozó rendelkezéseket.

A kötelező elektronikus közbeszerzés kötelező tartalma sem volt definiálva, ami komoly bizonytalanságot, értelmezési zavart okozott a közbeszerzési piac szereplői között – egészíti ki a fentieket Tátrai Tünde, a Budapesti Corvinus Egyetem adjunktusa. A közbeszerzési törvényben csak néhány alapfogalmat, alapvető eljárási elemet találunk az elektronikus közbeszerzéshez kapcsolódóan, míg részletszabályait az elektronikus árlejtés alkalmazásáról is szóló 257/2007. kormányrendelet tartalmazza.

 

Nincs egységes rendszer

Bár az Európai Unió – és így a tagországok is – az e2010 Europe és az i2010 eGovernment stratégiáiban vállalták, hogy 2010-ig elektronikus közbeszerzési rendszert alakítanak ki, a KSZF három pályázatát is elutasították, így a mai napig nem alakult ki az elektronikus eljárási cselekmények, beszerzési technikák, nyilvántartási rendszerek és elektronikus szolgáltatások egységes rendszere – emlékeztet a KSZF volt közbeszerzési igazgatója.

Kéri Nagy Zsolt szerint ennek több oka is van. Egyrészt a kormány nem fogadott el e-közbeszerzési koncepciót és stratégiát, bár a KSZF ezt 2006-tól folyamatosan szorgalmazta. A kormány nem jelölt ki egyértelműen felelős intézményt az e-közbeszerzési rendszer kialakításának koordinálására, és az igazgatási rendszer 2006-tól kezdődő jelentős átalakítása sem segítette a hatáskörök közötti eligazodást. Az egyetlen előrelépést a Közbeszerzések Tanácsának saját kezdeményezésére kialakított OJS eSender hirdetményfeladási rendszerének kialakítása jelentette.

Az elektronikus közbeszerzési rendszer egyik elemét, az elektronikus árlejtés gyakorlatát viszont részletesen szabályozta a kormány. A KSZF által mindvégig ellenzett tartalmú szabályozás a központosított közbeszerzés első részében csak akkor rendeli kötelezően alkalmazni az e-árlejtést, ha keretmegállapodás-kötési ársorrendet kialakító előminősítésről van szó terjedelmes terméklisták alapján; az intézmények tényleges, kisebb tételű beszerzéseikor a rendszer használata szabadon választható. Így ez a kötelezettség a KSZF számára a legtöbb esetben aránytalanul nagyobb terhet jelent a beszerzések során, ugyanakkor a nagyobb átláthatóságot biztosító eljárás nem kötelező a konkrét intézményi beszerzések esetén.

Tátrai Tünde ugyanakkor úgy véli, hogy az elektronikus közbeszerzés kötelezésének hatályon kívül helyezése olyan helyzetet eredményez, amelyben az ajánlatkérők és az ajánlattevők számára is megnyílt a lehetőség, hogy saját maguk tapasztalják ki, mely eljárási cselekményeket érdemes fokozatosan elektronikus útra terelni. A szakértő szerint érdemes a most kockázat nélkül megnyílt lehetőséggel élni, mert előbb vagy utóbb a hatékonyság, a gyorsaság és nyomon követhetőség fel fogja gyorsítani az elektronikus eljárások terjedését, és akkor azok a szervezetek kerülnek majd előnybe, amelyek már gyakorlattal rendelkeznek ezen a téren.

 

Három modell

A mostani helyzetben az a kérdés, hogy mennyire lehet szabványos, központi modellre épülő elektronikus közbeszerzést felépíteni – folytatja Lackó Péter. Ha központi rendszer épül ki, mindenki ezen át szerezné be, amire szüksége van, amennyiben előnyös áron teheti azt. A modell előnye, hogy egységes, szabványos és így hatékony megoldás, kiépítése és későbbi működtetése jobban kézben tartható, továbbá megszünteti a szétaprózottságot. Hátránya viszont, hogy a megvalósítási projektnek – a jelenleg futó központi fejlesztések tapasztalatát figyelembe véve – magas lenne a kockázata, és várhatóan legalább 2-3 évig elhúzódna.

A másik – az EU által is támogatott – út az volna, ha a rendszerkezdemények szabványos e-közbeszerzési ügyvitel- és adatlogika felé fejlődnének, s az egymás közti kommunikáció is szabványos interfészeken keresztül történne. Ebben az esetben az egyes szervezetek továbbvihetik a saját igényeikre épülő informatikai fejlesztéseiket, a szolgáltatásnyújtás terén piaci szolgáltatók versenyezhetnek, illetve az ajánlatkérők maguk dönthetnek arról, miként bonyolítják elektronikusan beszerzéseiket.

Létezik egy köztes modell is, amely az állam szerepének újragondolására épül, azaz: milyen területen törekszik a kormányzat központi szolgáltatások kialakítására, s hol biztosít teret a piaci szolgáltatók versenyének. A központosított közbeszerzés, a közbeszerzési eljárások vagy a hirdetménykezelés elektronizációja lehetne központi szolgáltatás, az árlejtésben viszont lehetne piaci szereplőt igénybe venni. A lényeg, hogy a rendszerek, folyamatok átláthatóak, ellenőrizhetőek és menedzselhetőek legyenek, mert csak így lehet komolyabb megtakarításokat és gyorsabb beszerzéseket elérni.

 

Ingyenes, de mégsem

Az e-közbeszerzésnél ugyanakkor óriási problémát okoz, hogy az informatikai hozzáértéssel nem rendelkező cégek – főként a kis- és mikrovállalkozások – miként fogják használni a rendszert, amikor még a papír alapú beszerzésekkel is gondjuk van. Így lehet akármilyen briliáns rendszert üzembe állítani, nem fog működni. Vagy valakik kézbe veszik a rendszert, és elkezdik manipulálni. Erre tekintettel, valamint azért, mert a közbeszerzés csak a közpénzek elköltését érinti, kellene egy felelős állami szervezet, amely kézben tartja a rendszert és a folyamatokat – mutat rá Kerémi András, az Informatikai Vállalkozások Szövetsége (IVSZ) közbeszerzési munkacsoportjának vezetője.

Figyelembe kell venni azt is, hogy a közbeszerzés sok cselekményből áll, s ezek jó része még mindig papír alapon történik. Legelőször is ezeket kellene kiiktatni, s amit lehet, elektronizálni kellene. Elsőként a felhívásokat kellene elővenni, és az ajánlati dokumentációkat is ingyen és elektronikusan közzétenni úgy, hogy az ajánlatkészítésnél ne kelljen újra rögzíteni már meglevő anyagokat. A mai gyakorlat ugyanis az, hogy súlyos pénzeket kérnek a közbeszerzési dokumentációért, s ebből finanszírozzák a közbeszerzési tanácsadókat. Tehát a szállítóval fizettetik meg azt is, amit egyébként a törvény tilt, ráadásul ezzel eleve szűrik az indulókat, s befolyásolják a piacot. A törvény egyértelműen utasít arra is, hogy az ajánlattevők szükséges igazolásait elektronikusan kell begyűjtenie az ajánlatkérőnek, s ne a szállítónak kelljen drága pénzért, egyenként beszereznie azokat az adatait, amelyeket előzőleg már megadott a különböző hatóságoknak az adatszolgáltatási kötelezettség keretében.

 

Biztonság és korrupció

Tovább nehezíti a helyzetet, hogy a közbeszerzési rendszer annyira túlbonyolított, hogy a kormányzati ajánlatkérők maguk sem ismerik ki magukat benne, s ezért különböző, piaci beszerző szervezeteket bíznak meg a lebonyolítással. Ám ha valaki megtámad egy olyan eljárást, ahol piaci bonyolító működik közre, akkor a közreműködő saját magát érzi megtámadva, s ez nem biztos, hogy jó a kifogást emelő cégnek.

Amikor elkezdték elektronizálni a beszerzés egyes mozzanatait, az elsők közé tartozott az árlejtés elektronizálása. Viszont a piacról vásárolt aukciós szoftverek nem auditáltak, így minőségük, biztonságuk megkérdőjelezhető. Ez legalábbis furcsa annak fényében, hogy egy kis önkormányzat is csak auditált dokumentumkezelő rendszert vezethet be, míg a minősítés nem szükséges egy akár több százmilliós beszerzést lebonyolító árlejtő program esetében.

Aztán elektronizálni kellene az ajánlatbeadást is, szakítva végre a papírhegyek gyártásával – léteznek már ugyanis olyan eljárások, formátumok, amelyeket nem lehet módosítani, illetve hitelesíthetők elektronikus aláírással. Fontos lenne az egészhez hozzáilleszteni az elektronikus fizetést is, amelybe olyan mechanizmusokat lehetne beépíteni, hogy a beszerzési (beszállítói) lánc végén lévő vállalkozások is garantáltan hozzájussanak a pénzükhöz, s ezzel megszűnjön a körbetartozás.

Sokan mondják, hogy az e-közbeszerzés bevezetése és általánossá tétele csökkenti a korrupciót. Kerémi András szerint azonban a korrupció csak annyiban csökkenthető, amennyiben ez az alkalmazók szándéka, illetve morális érdeke. Készíthetünk akármilyen elektronikus rendszert, amelyen belül a folyamatok átláthatóak és megváltoztathatatlanok, ha az input, azaz a rendszer paraméterezése manipulálható.

 

Integráltan és szolgáltatásorientáltan

A jövő mindenképpen egy integrált szolgáltatásorientált architektúra jellegű megoldás kialakításában rejlik, amelynek része az újragondolt e-árlejtési szolgáltatás is – összegzi Kéri Nagy Zsolt. Amennyiben egy új fejlesztésű rendszer a közbeszerzési terv megalkotásától az eljárás lefolytatásán keresztül a számlázásig és a kincstári elektronikus fizetésig biztosítja a nyilvánosságot és az átláthatóságot, ezzel hozzájárul a korrupció csökkentéséhez. A közbeszerzési gyakorlat szabványosításával biztosítja a verseny tisztaságát és a szállítók esélyegyenlőségének magasabb színvonalát.

Az elektronikus katalógusok, az elektronikus árlejtés biztosítja a jelenleginél nagyobb megtakarításokat (ez időben lassul), csökkenti az eljárások idő- és egyéb ráfordítás-igényét.

Az integrált elektronikus közbeszerzési rendszer kialakításával a homogén szolgáltatások áralakulása jelentősen segíti a becsült érték meghatározását, illetve releváns információt nyújt az egyes intézmények beszerzési hatékonyságáról, hiszen összehasonlíthatóvá válik egy-egy intézmény azonos beszerzésének fajlagos költsége, amely továbbfejleszthető a gazdasági és a beszerzési vezető teljesítményértékelésévé is.